顺应世界绩效审计的主流，大力开展政府绩效审计是我国审计发展的主流方向，各地基层审计机关在推进绩效审计方面做了有益的尝试，取得了一定成效；但仍然存在诸多问题亟待解决，本文就此作些探讨。

一、绩效审计的现状

20世纪80年代初国家审计就开始探讨绩效审计问题，但直到90年代后期，在传统的财政财务收支审计中，绩效审计思想才在党政领导干部经济责任审计和专项资金审计中得到体现，但其后的发展却没有进一步的提高。

（一）政府绩效审计的内涵

如何定义政府绩效审计，按照国家审计准则的定义和发达国家对绩效审计的界定，结合我国实际，绩效审计就是对国家各级部门的财政收支或者国有企事业组织的财务收支及管理活动的经济性、效率性和效果性进行的审计和评价，并分析内部管理程序是否有利于促进管理行为“三性”的提高。

（二）政府绩效审计的定位

在探索开展绩效审计的过程中，要遵循审计的发展进程，应当与整个国家的发展进程一致。审计发展与社会政治经济发展同为一个整体，应视为社会政治经济发展过程中的一个有机组成部分，它不能脱离甚至超越这个整体。结合这一实际，政府审计应当实行财政财务收支审计与政府绩效审计并重，财政财务收支审计是国家审计的基本形态，政府绩效审计是国家审计发展的主流方向，不能舍本逐末，为了绩效审计而削弱甚至忽视常规审计。

（三）政府绩效审计的目标

政府绩效审计目标，就是要通过审计，揭示公共资源配置不当、管理不善、效率低下等问题，促进依法行政和问责机制的建立；揭露体制不顺、职责不清、工作不力等造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低问题，促进提高政府工作绩效；揭露管理不善造成支出绩效差、决策失误造成损失浪费等问题，促进各部门各单位加强财政支出控制，加强资金使用管理，提高财政支出绩效；分析和评价由于体制性障碍、制度性缺陷和管理缺损所导致的影响经济社会发展的深层次问题，促进深化改革，推动体制机制制度的完善。从根本上达到规范管理，深化改革，提高绩效的目的。

（四）绩效审计内容

根据我国实际，目前政府绩效审计应该围绕资金绩效、项目绩效、制度绩效三个方面探索开展。资金绩效审计是指将政府部门分配、管理、使用资金的绩效状况作为评价的内容，即以资金为主线，重点对全部财政性资金流转环节的经济性、效率性和效果性进行分析评价，关注资金分配是否经济合理，管理是否规范有序，使用是否高效并达到预期目标等。资金绩效审计与财务审计很密切，这种模式便于操作，主要运用审阅、比较等传统审计方法，可从账簿、凭证中收集有效证据，可以应用目前比较成熟的评价指标体系进行评价，而且有明确的法律依据，目前应是我国政府绩效审计起步阶段的主要内容。项目绩效审计是指将政府部门负责的公共项目绩效状况作为审计内容，重点是对政府部门负责管理或直接投资的公共项目的经济性、效率性和效果性进行评价。项目绩效审计有比较具体的评价标准，具有法定依据，主要运用分析、判断等方法，但由于涉及较多专业方面的知识，其取证、评价存在一定困难。在实际工作中，以重大工程为对象的审计项目应用比较广泛。制度绩效审计是指将政府部门相关制度规范的绩效作为审计内容，重点是对政府部门各项制度的科学性、规范性、有效性进行评价。目前，制度绩效审计评价标准指向不明确，无具体量化标准，主要是一些原则性标准，且法律规定空白。取证比较容易，但评价十分困难。制度绩效审计需要审计人员掌握行政管理、制度设计等方面的知识，主要运用案例研究、综合评价等方法。

二、基层审计机关绩效审计存在的问题

（一）普遍存在着认识偏差和误区。首先，不少人认为政府部门为非盈利组织机构不存在绩效的问题，因此，政府审计也就无需进行绩效审计。其次，相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在对国外有关情况的介绍，甚至有些人认为，绩效审计是西方发达国家的理论，在中国目前没有实施的基础，因而驻足不前。再次，不少领导干部绩效意识淡薄，有相当一部分单位和领导认为，只要单位没有违法乱纪，个人廉洁自律，就算我在决策、管理方面存在问题，也是改革发展中的问题，并不违法，审不审计无所谓。最后，社会对政府决策和管理活动“三性”的监督渠道不畅、监督意识不强，削弱了政府提高决策和管理活动“三性”的主动性。

（二）绩效审计基础薄弱。绩效审计必须建立在基础数据和资料真实合法的基础上，才能实施绩效审计，否则就会使绩效审计的质量大幅度下降，评价结果的正确性、可靠性令人置疑，绩效审计评价也就失去意义。但由于我国政府会计制度还不完善，经济领域违法违规，弄虚作假现象还很严重，会计信息资料的失真行为相当普通，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够，给开展绩效审计带来很大的困难和风险。

（三）法律制度建设滞后。目前我国还没有形成一套完整法规体系适用于绩效审计，已出台的法律法规中涉及绩效审计的内容较少。除审计署颁发的国家审计准则、财政部颁发的国有资本金评价规则可以看成是绩效审计的配套法规外，目前尚无绩效审计的具体规定。

（四）理论研究滞后，探索实践不够。从近年我国绩效审计工作的推进来看，之所以绩效审计工作难以推进，最重要的是绩效审计理论研究没有突破，对引进国外经验，似乎也不太注意，相关资料也较少。基层审计机关对如何实施绩效审计，缺乏宏观性的战略思考，缺乏科学性的发展规划，微观方面更是缺乏一个系统实用的实践指导计划，仅是提了一些口号式的要求而已。同时基层审计机关，由于穷于应付繁重的审计任务，或因审计条件，或因认识误区，或因畏难情绪，因而实践欠缺，长期以来绩效审计基本上处于停滞不前状态。

（五）审计人力资源不足。绩效审计需要比财务审计更优质的资源，特别是审计人员以较多知识和较强能力构成的综合素质。由于绩效审计方式和评价的特殊性，审计人员只具备某一方面的知识是远远不够的。目前基层审计机关人力资源状况堪忧，突出问题是中老年审计人员多、年轻人员少；财会专业人员多，审计、计算机、法律、工程、统计、管理等专业人才少；从事非审计业务人员多，从事审计业务人员少。

（六）审计主体的多重制约。一是绩效审计标准缺失。千差万别的审计对象，经济、效率和效果的多种诉求，需要审计人员建立适合特定项目的正确的评价标准，这是每一项审计成功的起点，也是难点。二是审计取证难。作为绩效审计对象的政府管理活动广泛复杂，其绩效又具有间接性和延续性，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料也总是有限度的，何况有些资料根本就无法取得。而不取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。三是审计资源限制，审计人员素质、技术配备和资金支持等方面的状况，均限制绩效审计的开展。

三、推进绩效审计的对策

（一）循序渐进，探索建立符合我国特点的绩效审计评价指标。建立绩效审计评价指标体系是搞好绩效审计的关键和难点，政府绩效审计面对千差万别的审计对象，其评价指标体系的建立非一朝一夕之功，是一个长期而复杂的过程；要以现行法规制度以及人们所普遍认知或约定的标准作为绩效审计评价指标，诸如：法律、法规、方针、政策，主管部门的规定，组织的规章制度，行业标准，职业组织推荐的最佳实务标准，计划、预算、设计标准，历史同期最高标准，国际国内最佳标准，人们所普遍认知或约定俗成的标准；在此基础上，结合实际，循序渐进，逐步完善。政府绩效审计评价要坚持：先效果、再经济、效率的目标原则，适当性、先进性及关联性原则，沟通原则，客观原则，责任原则，谨慎原则，先阶段再综合的总体把握7原则。针对不同的具体情况，灵活运用这些原则，要在广泛的绩效审计探索和实践中，不断地摸索和尝试中筛选、确定和补充，逐步创立出符合我国实际需要的评价指标，进而形成较为科学合理、系统完善的绩效审计评价指标体系。

（二）多措并举，进一步加大绩效审计的宣传和探索力度。政府绩效审计只有通过多种方式和途径的探索，才能得到进一步的发展。

1.加强绩效审计宣传，争取重视和支持。基层审计机关绩效审计只有首先得到各级领导的重视和支持才可能展开，也才可能有一个良好的审计环境。审计部门要进一步通过宣传，通过卓有成效的探索实践，使各级领导对绩效审计刮目相看，从而更加重视绩效审计工作。

2.加强绩效审计学习培训和实践。审计人员只有不断深入学习和实践，才能以高质量的审计成果获得进一步的支持和理解。一是应遵循由小到大，由浅入深，由简单而复杂的路线渐进式推进，量力而行，尽量减少审计成本和审计风险；二是应以资金绩效审计为基础和最佳突破口，也可以用“解剖麻雀”的方式选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计；还可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。

3.突出重点，抓住关键。绩效审计只有围绕审计对象管理活动和资金运用的最优化，更多地了解事实、收集数据，注重分析，突出改善管理，与被审对象追求最终一致目标，才能得到充分认可和被接受。

（三）遵循基本规律，体现个性特征。绩效审计对审计人员综合素质要求较高，需要集中优势人力资源，因此基层审计机关在开展绩效审计探索过程中，一要坚持上下联动，优化资源配置，协调推进的优良作法，扩大联动合力效果；要选择一些典型性的审计项目开展绩效审计，在上级审计机关“五统一”的组织形式下，充分整合基层审计机关精兵强将，积极实现突破，取得较好成果，为进一步推进绩效审计奠定基础。二要充分利用现有内网平台，建立绩效审计案例库，组织基层审计人员学习借鉴，实现经验信息共享，发挥绩效审计成果标杆引导作用。（张旺宝）

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参考文献：

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