今年初，国务院总理李克强在国务院第二次廉政工作会议上强调，要严格公共资金管理和监督，为公共资金装上“安全锁”“防盗门”。对所有公共资金、国有资产、国有资源都要实现审计监督全覆盖。确保公共资金节约、合理、有效使用，推进宏观调控政策落实和制度完善，为持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正提供有力保障。审计机关如何解决构建公共资金审计监督“全覆盖”过程中的相关问题，完善“全覆盖”的理念及体系，是当前亟须深入研究的重要理论课题和现实问题。

一、公共资金“全覆盖”审计对国家治理的作用

审计是国家治理系统中具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，作为国家依法用权力监督制约权力的行为之一，也是国家治理的重要组成部分。公共资金审计由于其独有的全局性战略性审计角度、独特的全方位全覆盖的审计范围，在国家治理中发挥着不可或缺的作用。

（一）保障政策贯彻落实

政策的制定与评价实施效果需要真实客观的数据信息作为依据，审计部门作为独立的经济监督部门，宪法地位决定了其提供数据信息的真实客观性。审计机关通过对政策所涉及公共项目建设的实施完成情况、公共资金的管理使用情况以及项目的各项经济社会效益进行审计分析，并对大量的数据信息使宏观经济分析变得真实客观，既为制定宏观经济政策提供了依据，又为宏观经济政策效果提供了评判基础。同时，对于阻碍政策落实或导致政策偏离预期目标的客观影响因素，向政策制定者和执行者提出切实可行的意见和建议，纠正和消除政策执行偏差，保障政策真正有效的贯彻落实。

（二）促进责任政府和绩效政府的建立

政府作为公共资源的受托经管人，需要以经济节约和富有效率的方式运用受托资源，并且良好地兼顾环境性和公平性，积极履行效率责任、效果责任、环保责任、社会责任和管理控制责任，构建责任政府和绩效政府。

公共资金“全覆盖”审计就是将国有资产与资源、以及税、利、费、债方式筹集和分配的资金等内容全部纳入审计范畴，不仅能积极从财政安全、国有资产资源安全、金融安全、民生安全等方面揭示和反映重大经济风险．还能够实现从全局角度分析问题的需要，向相关决策部门及时反馈信息，提出防范和化解风险的建议与对策，全面考察公共资金管理者的管理责任和社会责任的履行情况，有效推动建立健全政府绩效管理制度，促进责任政府和绩效政府的建立。

二、国家治理理论对公共资金“全覆盖”审计内容的探索

（一）公共资金审计充分彰显了审计监督“全覆盖”的重点论。依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角，实现审计监督“全覆盖”，对审计机关来说是一个新的挑战。

当前政府审计对象中相当一部分并未纳入审计范围，如其他部门所管理的公共资金，或通过公共权力筹措、使用的资金，致使对资金使用全过程的效益性、风险性、公平性、社会性及资金管理使用过程中的问题和责任，无法全面客观的做出评价，一定程度上限制了政府审计在审计内容上的深度和广度，在审计评价上的力度和权威性。从公共资金审计项目背景看，公共资金是对群众关心、社会关注、与老百姓切身体利益直接相关的医保、社保、教育、住房公积金、征地补偿安置资金、环保资金、农村基础设施配套资金、农村环境整治等进行审计，通过资金流向、用途和使用效果，客观分析其产生的经济效益、社会效益，提出完善措施办法、资金分配管理、促进惠民政策的落实、保障社会和谐的意见和建议。不难看出，公共资金审计监督“全覆盖”就是从源头抓起，从审计项目的立项选择抓起，紧紧围绕党和政府工作中心，采取重点论的方法，突出审计监督的重点领域、关注的重点问题，避免面面俱到，“眉毛胡子一把抓”。

（二）公共资金审计充分展现了审计监督“全覆盖”的独特优势。对于政府审计来讲，其核心优势体现在两个方面，一是组织优势，宪法赋予政府审计的经济监督权力，具有专业化和独立性特点；二是效能优势，政府审计取得经济数据是全面、完整、真实、客观的。可以说这两个方面是国家审计所独有的，其他组织无法复制。如2012年社会保障资金审计，从审计模式上看，审计署统一组织全国审计机关共同实施，各特派办采取“上审下”模式负责省本级和省会城市的审计工作，省级审计机关运用“交叉审”模式统筹地市、区县审计机关的审计工作，审计形式灵活多样，在发挥审计整体效能的同时，较好地实现了审计独立性这一政府审计的组织地位优势。从审计对象和范围上看，审计对象涉及中央、省、市、区（县）四级财政、民政、人社、地税、卫生、残联等部门、社会保险经办机构和企业，审计的社会保障资金范围包括社会保险基金、社会救助资金和社会福利资金三部分，实现了社会保障资金数据跨部门、跨年度大聚合。从横向上覆盖涉及社会保障资金的所有关联单位，纵向上覆盖整个行业、多个年度，使审计对象和领域都得到了全面拓展，实现了社会保障资金跨部门、跨年度全覆盖审计，能够更加真实、完整地反映全国社会保障资金的“全貌”，为横向、纵向社保业务信息分析奠定了基础，充分发挥了审计经济数据的全面、完整、真实、客观这一国家审计组织的效能优势。

（三）公共资金“全覆盖”审计提高了审计评价含金量

1．进一步强化了对政策制度的评价。在完善国家治理和“免疫系统”的要求下，审计最终目的就是要从体制机制制度上提出解决问题的建议和办法。公共资金“全覆盖”审计就是要通过关注公共资金的规模、结构以及变化的基础上，以政策为入手，以是否促进经济平稳较快发展为根本目标，从政策层面分析资金管理使用过程中，地方政府执行政策的利害得失，从趋利避害的角度提出可行性建议，切实维护经济秩序，维护社会公平公正。

2．进一步强化了对公众关心点的评价。公共资金“全覆盖”审计要有所作为，就必须围绕公众关心的热点开展评价，通过审计增加公开透明度，增强社会公众对政府的了解和信任程度，更好地体现“取之于民，用之于民”。比如，公众认为“看病贵，看病难”，公共资金“全覆盖”审计在评价时，关注公众的实际保障，判断社会公众、尤其是弱势群体是否从社会保障资金、大病及重大疾病救助资金实际获得保障情况，获得的保障和救助与政府综合财力的增长是否同步，以及公众可期望进一步获得的医疗保障等；再如，公众关心政府支出是否存在浪费腐败、重复建设等问题，公共资金“全覆盖”审计评价也可以体现这方面内容。 

三、国家治理理论对提升公共资金“全覆盖”审计方式的探索

（一）科学把控，制定公共资金“全覆盖”审计评价标准。公共资金“全覆盖”审计中会对公共资金使用过程中查出问题来，可能会有所处理和解决，审计成果也会得到反馈；但是对于公共资金使用过程中没有大问题，社会效益、经济效益不高，公共使用效率低下的情况却很难用一个确切的标准去评判。面对这种情况，可以运用动态指标和静态指标相结合的办法。所谓动态指标，就是和审计对象以往的经济数据相比较，同样的资源情况下，产生了多大的经济效益和社会效益；或是在产生同样大的经济效益情况下消耗了多少单位的公共资源。静态指标就是通过对被审计对象自身素质和周边环境的考量，结合相似投资项目或者文件与规定的相关要求设置所要达成的指标。这两者都要求审计实施者去一线考察，收集获取大量的信息和证据，实事求是地去分析估测，必要时可以邀请专家参与。

（二）选取最适宜审计公共资金的新技术、新方法。在进行公共资金审计的过程中可以选取统计分析法、抽样访谈法、比较法和图表法等最适合审计公共资金项目的一系列方法。只有选择了合适的方法才能够使得账面的财务审计与对公共项目的审计调查有效结合起来。一是加强延伸审计，通过对公共资金延伸审计，从整体上出发查看公共工程项目的布局和投向是否合理，项目安排是否统筹考虑（片区或行政区域），经济、技术是否可行，项目建设是否科学，有针对性提出建议，促使公共资金使用单位加强资金管理。二是推进跟踪审计，以资金的走向为线索，首先审查资金拨付时有无相应的实施项目。如无项目计划拨付资金，挪用公共资金的可能性很大。其次审查资金划拨的最终帐户，查看划转到的帐户及资金的最终出处，从而确认资金划拨的合规性。最后审查资金划拨和相关票据的关联情况，审查公共资金项目的合法性。通过跟踪审计，及时的查处和纠正在公共资金资金的拨付、使用、管理中存在的违规违纪问题，促进公共资金项目的顺利实施和公共资金资金的专款专用，并切实提高资金的使用效益，有效促进公共资金全方位的健康运行。三是有效提高计算机审计水平。各级审计机关应以数字化为基础，积极推进计算机审计，总结推广先进的审计技术方法，进一步探索和完善信息化环境下的公共资金绩效审计方式。

（三）强化审计队伍的能力建设，提升公共资金“全覆盖”审计的绩效管理。绩效审计是政府绩效管理的重要组成部分，而公共资金作为政府绩效管理的一部分。强化对公共资金注重绩效方面的审计，需要关注的是当前公共资金“全覆盖”审计对审计技术水平及审计人员的业务技能提出了更高的要求，因为审计人员的专业技能是全面实施公共资金“全覆盖”审计的有力保障。这就要求审计机关结合审计人员的知识结构和特点，加强对工程、计算机、法律、经济等相关专业技能知识的培训，实现审计队伍知识结构的多元化。同时还可以聘请有关专业人员加入到公共资金“全覆盖”审计当中，对公共资金运用的绩效方面进行评估，这样就可以用客观的新视角对公共资金的运用以及执行状况准确地给予精确客观的基础，促进公共资金的全覆盖审计更好地达到预期的目标。

（四）建立健全责任追究机制来强化公共资金“全覆盖”审计。责任机制是作为政府行为的实施者，所有官员的个人行为和业绩都要受到监督，并对决策和项目实施负责。将公共资金“全覆盖”审计与经济责任审计相结合，实现公共资金责任制，如在危房修缮项目的规划、制定、资金的管理与使用、项目的实施及验收等多个环节负责，按照“谁审批，谁负责；谁主管，谁负责”的原则，进行责任追究制。进而将公共资金“全覆盖”审计发展为一个跨机构，兼容审计、监察、人事管理及管理监督的多种职能的更高层面的综合监督形态，要使纪检监察、组织人事和审计部门结合起来，强化公共资金的违纪违规问题的查处和与理力度，对违反、挪用及损失浪费等行为，追究公共资金主管单位和相关单位、责任人的责任，确保公共资金安全、高效运行。

（五）充分利用舆论和社会监督。信息公开是促进依法行政，增加政府公信力的有效手段。将公共资金的分配、管理及使用情况通过各级政府门户网站进行公开，实现公共资金在公开透明的社会环境中运行。通过公共资金信息公开，一方面是让广大居民通过网络及时获得相关的惠民政策和信息；另一方面是审计机关充分利用社会公众提供的有关公共资金在管理使用过程中存在的违法违规问题，有效降低审计成本。还可以向社会发布公共资金“全覆盖”审计结果公告，不仅是为了将审计结果扩大社会影响力，更重要的是扩大社会对审计结果的知情节权，将公共资金管理暴露在社会公众的“阳光”之下，便于社会和舆论直接参与公共资金管理使用的监督，将审计监督与社会监督、舆论监督有机结合，形成强大的监督合力，增强政府的工作威望和公众对政府的信任。（钟娜）

参考文献：

1. 杨肃昌，十辩国家审计[J] 南方周末 2012年02月23日第1462期

2.李金珊，徐越. 关注公共资金政策绩效 努力提高财政资金的政策效益[J]. 财政监督，2013，33:11-14.

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